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Belegarbeit

Controlling

in der öffentlichen

Verwaltung

© Mathias Albrecht

05. April 2003

Inhaltsverzeichnis

1. Begriff und Entstehung des Controlling

1.1. Was ist Controlling?

1.2. Woher kommt das Controlling?

2. Controlling in der öffentlichen Verwaltung

2.1. Welche Gründe gibt es für die Controlling-Einführung?

2.2. Was ist bei der Einführung des Controlling zu beachten?

3. Funktionen des Controlling

3.1. Welche Funktionen hat das Controlling?

3.2. Was ist Planung?

3.3. Was bedeutet Kontrolle?

3.4. Wie erfolgt die Information?

4. Formen und Instrumente des Controllings

4.1. Welche Formen des Controllings unterscheidet man?

4.2. Welche Instrumente gibt es?

5. Organisation des Controllings

5.1. Wie erfolgt die Organisation des Controllings in einer Behörde

5.2. Welche Anforderungen werden an einen Controller gestellt?

6. Einführung des Controlling am Beispiel der Stadtverwaltung Brandenburg

7. Abschließende Bemerkungen

Glossar und Quellenverzeichnis

1. Begriff und Entstehung des Controlling

1.1. Was ist Controlling?

Die Definitionen und Charakterisierungen des Controlling in praxisnahen Schriften und wissenschaftlicher Literatur sind meist äußerst breit und wenig klar. Eine einheitliche Erklärung des Controlling-Begriffs ist trotz des schon teilweise selbstverständlichen Umgangs mit dem (Wort) Controlling nicht zu finden. Vielfältige, teilweise deutlich voneinander abweichende Auffassungen, Zurückhaltung und Skepsis in der Wissenschaft und keine einheitliche Konzeption des Controlling sind einige Ursachen für diese Unklarheit.

Die folgende Definition ist nur eine von vielen Erklärungsversuchen:

Controlling ist der Teilbereich der Unternehmensführung, dem die Steuerung und Kontrolle des Unternehmensgeschehens durch die Bereitstellung geeigneter Informationen, insbesondere aus dem Bereich des betrieblichen Rechnungswesens, obliegt.

Die unterschiedlichen Definitionen des Controlling lassen sich auf drei Kerninhalte zurückführen, die sich teilweise überschneiden:

F Informieren

F Navigieren

F Koordinieren

Leichter fällt da eine Negativabgrenzung. Controlling ist nicht:

• Kontrolle - denn diese ist stets vergangenheitsorientiert, Controlling hingegen ist zukunftsorientiert (to controll = steuern/regeln)
• Management - Controlling dient der Steuerung, steuert aber nicht selbst

Der Begriffstyp "Navigation" des Controlling lässt sich recht vereinfacht am plakativen Beispiel des Navigators erklären:

Der Navigator verfolgt den Kurs des Schiffes, registriert eingetretene Kursabweichungen und gibt dem Steuermann Kurskorrekturen an. Der Navigator (~ Controller) unterstützt den "Schiffsführer" (~ Behördenleiter), tritt aber nicht an dessen Stelle. Dieser Vergleich mit einem Lotsen hinkt, denn der Controller kann dem Leiter keine Weisungen erteilen, er berät nur. Er hat lediglich eine Transparenz-, der Leiter hingegen die Ergebnisverantwortung.

Abb. 1 Controlling als Navigation

1.2. Woher kommt das Controlling?

Ausgehend von der gewerblichen Wirtschaft hat sich Controlling heute in fast allen gesellschaftlichen Bereichen etabliert. Unternehmen aller Branchen und sozialwirtschaftliche Institutionen, aber auch öffentliche Verwaltungen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene haben bzw. sind gerade dabei, Controlling einzuführen.

Die Entstehung des Controlling reicht in das Ende des 19. Jahrhunderts zurück. Sie ging von den USA aus und erfuhr dort nach der Weltwirtschaftskrise einen deutlichen Aufschwung. Ein Zeichen hierfür ist die 1931 erfolgte Gründung des ›Controller's Institute of America‹, das 1962 in ›Financial Executives Institute‹ (FEI) umbenannt wurde.

In der Bundesrepublik Deutschland begann die Verbreitung des Controlling Ende der 50-er Jahre. Nach einer anfänglichen Zurückhaltung findet man ab Ende der 60-er Jahre in zunehmendem Umfang Controller-Stellen zuerst in Großunternehmungen. Wie das Ergebnis einer Umfrage von 1988 in Abb. 2 erkennen lässt, haben inzwischen auch mittlere und kleinere Unternehmungen solche Stellen eingerichtet.

Abb. 2 Verbreitung des Controlling Quelle: Küpper, H.-U./Winckler, B./Zhang, S. (Planungsverfahren 1990), S. 439.

Heute wird Controlling in über 90% aller Unternehmen betrieben. Meist sind es aber Kostenrechnungen, Kennziffern-Systeme, Soll-Ist-Vergleiche, die zum Controlling erklärt werden.

In den letzten 10 Jahren gewinnt Controlling auch zunehmend in öffentlichen Institutionen an Bedeutung. Neben der zunehmenden Einrichtung von Controllerstellen und -abteilungen sprechen hierfür die große Nachfrage nach Hochschulabsolventen mit Controllingkenntnissen und die intensive Beteiligung an Controlling-Seminaren sowie -Kongressen.

Das hat zur Folge, dass sich allerorts Verwaltungen mit Modernisierungsüberlegungen befassen. Dabei fallen Begriffe wie „Verwaltungsmodernisierung" und „Neues Steuerungsmodell (NSM)". Dieser Weg des Verwaltungscontrolling ist ein Prozess zur dezentralen Ressourcenverantwortung. Einige Verwaltungen spielen dabei eine Vorreiterrolle, wie z. B. die Landesverwaltung Baden-Württemberg und die Freie Hansestadt Hamburg.

2. Controlling in der öffentlichen Verwaltung

2.1. Welche Gründe gibt es für die Controlling-Einführung?

Gründe für die Einführung des Controlling in öffentliche Organisationen ergeben sich aus den derzeit bestehenden Problemen:

• Öffentliche Verwaltungen sind unwirtschaftlich
• mangelnde Bedürfnisbefriedigung der Leistungsempfänger
• Motivationsverluste bei den Verwaltungsmitarbeitern durch schlechte Kommunikation zwischen Politik und Verwaltung
• ständige Veränderungen der Gesellschaft kann sich die Verwaltung nicht mehr zeitnah anpassen
• wachsende Haushaltsmittelknappheit
• fehlende Messbarkeit der Leistungen einzelner Verwaltungseinheiten durch das kameralistische Rechnungswesen

Das Controlling bietet zum bisherigen System folgende Vorteile:

J besseres Steuern des Kostenverhaltens, effektivere Leistungserbringung

J Steigerung der Wirksamkeit des staatlichen Handelns

J verbesserte Kunden- bzw. Bürgerorientierung

J frühzeitiges Reagieren auf Veränderungen in der Gesellschaft

J Haushaltsentlastung durch flexible und schnelle Entscheidungsprozesse

J motiviertere Mitarbeiter

J bessere Wirtschaftlichkeit und Kalkulation von Entgelten

J wirtschaftlichere Mittelverwendung

Bei der Einführung entstehen aber, wie bei jeder Neuerung, zwangsläufig Probleme. Diese zu erkennen und entgegenzuwirken ist eine Hauptaufgabe der Führungsebene. Beispielhaft seien folgende Nachteile genannt:

L hoher Erwartungsdruck

L Bedenken gegen die Übertragbarkeit der privatwirtschaftlichen Ansätze des auf die öffentliche Verwaltungen

L Spannungsfeld zwischen privatwirtschaftlicher Erfahrungen, politischen Einflüssen und bürokratischer Tradition

L Kosten der Einführung, sehr zeitintensiv

L mangelnde Zustimmung der Mitarbeiter

Um diese Probleme zu lösen muss die Einführung schrittweise, den Besonderheiten jeder Verwaltungseinheit angepasst und durch dezentrale Handlungsspielräume erfolgen.

Dezentralisierung ist die Zuordnung von Entscheidungsmacht auf jene organisatorischen Ebenen, die am besten in der Lage sind, effiziente und effektive Entscheidungen zu treffen (z.B. über Ressourcen), verbunden mit der entsprechenden Verantwortung und Verpflichtung, dafür die Rechenschaft zu legen.

2.2. Was ist bei der Einführung des Controlling zu beachten?

Will man ein Controlling-System in einer Verwaltung einführen, so muss sich die betreffende Verwaltung einer Analysearbeit unterziehen, damit die bestehenden Probleme mit Hilfe des Controllings gelöst werden können.

Zuerst müssen die Umwelt und die eigene Institution analysiert werden. Die Besonderheiten und Spezifikationen der Institution sind dabei wichtig. Deshalb müssen sie in ein Leitbild einfließen. Dieses Leitbild spiegelt die Philosophie der öffentlichen Verwaltung wider. Durch dieses Leitbild werden die Strategien und die strategischen Ziele erarbeitet. Allerdings müssen auch Leistungserfassung und Leistungsmessung in dem Controlling-Konzept beachtet werden. Bei der Analyse der eigenen Institution darf nicht nur die Ist-Situation, sondern es muss auch die Soll-Situation dargestellt werden.

Die aus den Analysen gewonnenen Ergebnisse fließen dann in ein Leitbild ein, worin Stellung genommen wird zu:

• dem Bild, das die Institution von sich selbst hat
• den Werten, die der Verwaltung wichtig sind
• den Aufgaben, die von der Einrichtung erfüllt werden sollen
• der Einbeziehung der Umwelt der Institution

Würde ein solches Leitbild fehlen, wäre das Handeln der öffentlichen Verwaltung zweifelhaft, denn es enthält Handlungsaufforderungen durch die einzelnen Leitsätze, die umgesetzt werden sollen.

Die Analysearbeit muss sehr genau erfolgen. Ziele und Ergebnisse müssen genau definiert und vollständig sein. Das System soll in sich klar strukturiert, einfach zu bedienen, damit es von den Mitarbeitern akzeptiert wird, und entwicklungsfähig hinsichtlich unerwarteter Bedürfnisse sein.

Ein weiterer Schritt ist die Formulierung von Zielvereinbarungen (auch Kontraktmanagement). In der Zielvereinbarung werden aus Oberzielen klar umschriebene Referats- und Abteilungsziele konkretisiert und abgestimmt.

Dabei sind der zu erreichende Zustand, die Qualität und ggf. die einzusetzenden Ressourcen festzulegen. Zielvereinbarungen sind verbindliche Absprachen zwischen Behörden untereinander, zwischen Organisationseinheiten und zwischen Vorgesetzten und Mitarbeiter.

3. Funktionen des Controlling

3.1. Welche Funktionen hat das Controlling?

Controlling besteht aus den drei Grundfunktionen:

• Planen,
• Kontrollieren und
• Informieren.

Diese haben keinen Selbstzweck, sondern dienen der Steuerung und damit der Innovation.

3.2. Was ist Planung?

Planung ist der Entwurf einer Ordnung, nach der sich das betriebliche Geschehen nachvollziehen lässt, ist also die geistige Vorwegnahme zukünftigen Handelns, indem sie Handlungsalternativen gegeneinander abwägt und sich für die günstigste Lösung entscheidet.

Die Planung ist zeitlich nach Planungsstufen (Abb. 3) gestaffelt, die auf einem Leitbild (Wozu sind wir da?) aufbauen:

Abb. 3 Planungsstufen

Der erhebliche Umfang der Planungsaufgabe führt zur Bildung von unterschiedlichen Planungsebenen und Planungsfeldern. Planung führt zu Plänen mit Planzahlen als Kursbestimmung und dient als Instrumentarium, es ist

• vom Controlling zu koordinieren (Planungsprozess) und
• von der Verwaltungsführung inhaltlich auszufüllen (Plan).

Vor allem in der strategischen Planung gibt es bei uns einen sehr großen Nachholbedarf.

3.3. Was bedeutet Kontrolle?

Wenn Controlling auch nicht mit Kontrolle gleichgesetzt werden darf, so kommt Controlling andererseits nicht ohne eine gewisse Kontrolle aus, diese bezieht sich nur auf Vergleiche.

Kontrolle dient nicht wie in der Planwirtschaft dazu, dass der Plan um jeden Preis eingehalten werden muss, sondern der Ermittlung der Abweichung, die auch zu einer neuen Zielbestimmung oder einer neuen Planung führen kann.

Kurz gesagt: Kontrolle ist Abweichungsanalyse oder Vergleich.

Man unterscheidet folgende Arten von Vergleichen:

• Zeitvergleich: i. a. IST-Kennzahlen,

  z.B. Ist-Kosten/Platz 2002 und 2001 im Kindergarten A

• Soll-Ist-Vergleich:

  Plan- und Ist-Kosten/Platz 2000 im Kindergarten A

• Betriebsvergleich:

  z. B. Ist-Kosten/Platz 2002 in den Kindergärten A und B

  

Abb. 4 Vergleichsarten

Eine Kontrolle durch Vergleich von Ist-Werten gilt in der BWL als verpönt, weil Ist-Wert keine zuverlässigen Vergleichskonstanten sind. Man läuft Gefahr, "Schlendrian mit Schlendrian" zu vergleichen. Auch der Behördenvergleich ist problematisch, man könnte ja "Saftladen mit Saftladen" vergleichen. Daher fordert das Benchmarking, dass man sich am "Klassenbesten" (best practice) zu orientieren hat (siehe Instrumente des Controlling).

3.4. Wie erfolgt die Information?

Das Controlling kann nur funktionieren, wenn ausreichende Informationen zur Verfügung stehen. Die Informationsversorgung erfolgt durch:

• das Berichtswesen
• Kennzahlen/Benchmarking

Das Berichtswesen liefert die erforderlichen Informationen aus der Kosten- und Leistungsrechnung. Es gibt insbesondere folgende Berichtsarten:

• Standardberichte
• Abweichungsberichte
• Ad-hoc-Berichte

Kennzahlen sind Messgrößen, die auf Daten über Tätigkeiten, Ergebnisse, dafür eingesetzte Ressourcen und erzielte Wirkungen beruhen und eine Aussagekraft über diese Daten erlauben. Durch sie können Überlastung und Unterforderung sichtbar gemacht werden.

Die Aufbereitung der Informationen erfolgt auf der jeweiligen Verwaltungsebene. Zur Verdeutlichung soll folgende Grafik dienen:

Abb. 5 Information

Die Behördenleitung (BL) erhält nur ein Informationskonzentrat, also die wichtigsten Infos der Verwaltung. So kann die Verwaltungseinheit als Gesamtheit besser betrachtet und Entscheidungen getroffen werden.

4. Formen und Instrumente des Controllings

4.1. Welche Formen des Controllings unterscheidet man?

Grundsätzlich gibt es zwei Formen des Controllings:

• das operative Controlling und
• das strategische Controlling

Das operative Controlling orientiert sich an Ergebnissen und Zahlen der Gegenwart und Vergangenheit. Als Grundlage dient hier weitestgehend die Kosten- und Leistungsrechnung („Die Dinge richtig tun").

Das strategische Controlling ist dagegen zukunftsorientiert. Hier sollen gesellschaftliche Veränderungen systematisch erfasst werden, um falls notwendig politische Ziele und Planungen den Änderungen anzupassen („Die richtigen Dinge tun").

Die nachfolgende Abbildung stellt diese beiden Formen vergleichend gegenüber:

Abb. 6 Ebenen des Controlling

4.2. Welche Instrumente gibt es?

Dem Controller stehen für seine Arbeit zahlreiche Instrumente zur Verfügung, die man nach den Ebenen des Controllings unterscheidet. Die verbreitetsten Instrumente sind:

Ausgewählte Instrumente des strategischen Controllings:

Die Portfolio-Analyse ist das "klassische Instrument" der strategischen Planung. Sie verfolgt das Ziel, erfolgswirksame Ressourcen der Verwaltung in ihrer strategischen Bedeutung zu analysieren und darauf aufbauend Handlungsempfehlungen ("Normstrategien") zu ihrer Lenkung zu entwickeln.

Die SOFT-Analyse (SOFT = Strength, Opportunities, Failures, Threats) ist ein Instrument zur Vorbereitung strategische Positionierungen von Unternehmen oder Geschäftsfeldern. Sie analysieren systematisch die Chancen/Risiken des Marktes (extern) und die Stärken-/Schwächen des eigenen Unternehmens (intern). SOFT-Analysen tragen durch den Diskussionsprozess dazu bei, eine realistische und gemeinsam getragene Einschätzung der Entwicklungsmöglichkeiten zu gewinnen.

...Instrumente des operativen Controllings:

Die Kosten-und Leistungsrechnung (KLR) gilt als das Hauptinstrument des Controlling; die Standard-KLR spricht vom Kern des Controlling. Das Controlling hat die Zahlen der KLR aufzubereiten, zu verdichten, zu interpretieren und in betriebswirtschaftliche Entscheidungshilfen umzusetzen (Vermeiden von Zahlenfriedhöfen).

Bei der Budgetierung werden den Verwaltungsbereichen Finanzmittel ("Fachbereichsbudgets") als globaler (dezentral aufzuteilender) Ansatz vorgegeben, vor allem bei Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung. Zur Budgetierung gehören auch die erweiterte Deckungsfähigkeit, die Erweiterung der Übertragbarkeit (z.B. Mehrjährigkeit) sowie die Veranschlagung auch von Kosten. Die Budgetierung bezieht Anreize als Steuerungsinstrument ein (z.B. leistungsbedingte Minderausgaben oder Mehreingaben verbleiben zu 50 % beim Fachbereich).

Benchmarking ist vereinfacht die Suche nach den besten "Lösungen", (best practices), die zu Spitzenleistungen führen (Camp). Benchmarking gilt als ein kontinuierlicher Prozess, Produkte, Dienstleistungen, Prozesse, Methoden zu messen gegen diejenige Institution, die als "Klassenbester" angesehen wird. Zielgröße des Benchmarking sind nicht nur Kosten, sondern auch Qualität, Adressatenzufriedenheit oder benötigte Zeiten; die Vergleichsinstitution kann ein anderer Betrieb (externes Benchmarking) oder auch ein anderer Bereich des gleichen Betriebs (internes Benchmarking) sein.

5. Organisation des Controllings

5.1. Wie erfolgt die Organisation des Controlling in einer Behörde?

Mit zunehmender Stabilisierung der KLR ist es wichtig, aus dem Projekt in eine dauerhafte Organisation überzugehen, die Controllingfunktion endgültig personell zu besetzen und einzubinden. Controlling soll nicht nur auf eine zentrale Controllerfunktion beschränkt bleiben, sondern muss die ganze Organisation durchdringen.

Für die behördenindividuelle Organisation des Controlling gibt es mehrere Alternativen, die vor allem von der Größe der Behörde, dem Innovationsbedarf, der Komplexität der zu lösenden Probleme abhängen.

Der Zentral-Controller sollte eine herausgehobene Position haben und i.a. als Stab direkt dem Behördenleiter berichten - sonst können die Ziele des Controlling nicht erreicht werden. Im Normalfall sollten die dezentralen Abteilungscontroller fachlich dem Zentral-Controller und disziplinarisch dem Abteilungsleiter unterstellt werden.

5.2. Welche Anforderungen werden an einen Controller gestellt?

Der Controller hat das Controlling zu managen: Er leistet in begleitender Funktion betriebswirtschaftlichen Service, sorgt für Kosten- und Ergebnis- sowie Strategietransparenz, koordiniert die Teilpläne des Betriebs ganzheitlich und nicht nur zahlenmäßig, organisiert in unternehmensweites Berichtswesen und sorgt für die Wirtschaftlichkeit im System.

Der Controller übernimmt mehrere Rollen: Informationsbeschaffer, -bewerter, Entscheidungsunterstützer und interner Berater. Vor allem an den Zentralcontroller sind sehr hohe Anforderungen zu stellen - sowohl in methodisch-fachlicher als auch in verhaltensmäßiger Hinsicht.

6. Einführung des Controlling am Beispiel der Stadtverwaltung Brandenburg

Die Stadtverordnetenversammlung hat beschlossen, dass in der Stadtverwaltung Brandenburg ein Controlling-Konzept einzuführen ist. Im Zuge dessen wurde der Geschäftsverteilungsplan geändert. Es erfolgte eine schrittweise Dezentralisierung der Verwaltungsstruktur.

1999 wurde in einem Modellprojekt der Fachdienst Schule und Sport gegründet. Die dort gesammelten Erfahrungen fließen in den derzeitigen Umgestaltungsprozess ein.

Trotz der verspäteten Realisierung (ursprünglich am 01.01.2002), wurde mit der Verwaltungsreform am 01.01.2003 begonnen. Es wurden sechs Fachbereiche gebildet, denen 3 Controller im Stabsbereich und ein zentraler Controller zur Seite stehen.

Als nächster Schritt ist im Jahre 2004 die Budgetierung der Haushaltmittel geplant. Damit soll eine wirtschaftlichere Mittelverwendung erreicht werden. Die Verantwortung liegt insoweit direkt bei den Fachbereichen.

Es bleibt zu hoffen, dass dieser Strukturwandel die finanzielle Schräglage der Stadt bald verbessert. Der Wandel ist meiner Meinung nach aber noch nicht bei allen Mitarbeitern zu spüren. Hier liegt noch ein großer Aufklärungs- und Fortbildungsbedarf.

7. Abschließende Bemerkungen

Controlling ist kein Allheilmittel zur Lösung der Führungsprobleme öffentlicher Institutionen ist, sondern bietet nur Lösungsansätze

• die Einführung des Controlling erfordert intensive mehrjährige Anstrengungen der gesamten Verwaltung

• die Verwaltung muss sich als „Betrieb" und Dienstleister sehen

• das bisherige Mitarbeiterverhalten muss geändert werden

Glossar

Controlling - Überwachung, Prüfung

Navigation - 1. Lehre von der Führung der Schiffe od. Flugzeuge, 2. Orts- u. Kursbestimmung von Schiffen u. Flugzeugen

Transparenz - Durchsichtigkeit

Innovation - Erneuerung, Neuerung

Ad-hoc - eigens zu diesem Zweck, hierfür

operativ - weitschauend u. planvoll tätig

strategisch - planen und führen

Budget - Haushaltsplan od. Voranschlag öffentlicher Körperschaften

Benchmark - Maßeinheit zur Ermittlung der Leistungsfähigkeit

Quellenverzeichnis

Literatur

Camp, R.C.: Benchmarking, München und Wien 1994;

Deyhle, A.: Controller-Handbuch - Enzyklopädisches Lexikon für die Controller-Praxis in 5 Bänden, 4. neu geschriebene Auflage, Gauting 1996;

Horváth, P.: Controlling, 7. Aufl. München 1998;

Horváth, P.: Das Controllingkonzept, 3. Aufl. Stuttgart 1998;

Kaplan, R.S./ Norton, D.P.: Balanced Scorecard, Stuttgart 1997;

Schmidberger, J.: Controlling für öffentliche Verwaltungen, 2. Aufl., Wiesbaden 1994;

Seidenschwarz, B.: Controllingkonzept für öffentliche Institutionen, München 1992;

Weber, J.: Einführung in das Controlling, 8. Aufl., Stuttgart 1999.

Internet

Landessystemkonzept Baden-Württemberg

 http://www.verwaltungsreform-bw.de

 http://www.staat-modern.de

Broschüren

Informationsbroschüre der Bundesregierung „Moderner Staat - moderne Verwaltung", 2001